Změna územního plánu jako zásah do vlastnických práv | E15.cz

Změna územního plánu jako zásah do vlastnických práv

16. června 2009 • 00:00
Hodnota pozemků roste a klesá úměrně s tím, jaké funkční a další využití jim přisuzuje schválená územně plánovací dokumentace.

Změna územního plánu přitom nemusí být vždy ke spokojenosti vlastníka pozemků, ale přesně naopak. Jak se tomu bránit? Částečný návod na to dal nedávno v tichosti Nejvyšší správní soud. Podstatou jeho rozsudku je precedentní rozhodnutí, podle kterého se může každý, kdo se cítí poškozený schválenou změnou územního plánu, domáhat odškodnění a také jeho zrušení. Právo na odškodnění a ochranu má každý, kdo „ani při dodržení rozumné míry obezřetnosti“ nemohl později nastalý stav (tj. změnu územního plánu) předvídat, a svědčilo mu proto „legitimní očekávání o možnosti využívání předmětu svého vlastnictví stejným způsobem, jako tomu bylo v okamžiku jeho nabytí“. Podle uplatněného výkladu v sobě vlastnické právo k nemovitostem (§ 123 občanského zákoníku) nezahrnuje právo jen věc držet (ius possidendi) a právo s ní nakládat běžným způsobem (ius disponendi), ale především právo věc užívat a požívat její plody a užitky (ususfructus). Poslední významný komponent vlastnického práva – užívání věci a požívání jejích plodů – může významně ovlivnit změna územního plánu. V praxi tedy může snadno nastat situace, kdy územním plánem a jeho změnou dojde k zásahu do vlastnického práva jeho omezením, vzhledem k tomu, že předmětné nemovitosti jsou nezbytným předpokladem např. pro provozování stávající podnikatelské činnosti. Z toho plyne, že změnou územního plánu nemusí dojít pouze k omezení vlastnického práva, ale také – a to je ještě závažnější – k omezení práva svobodně podnikat, které je silně chráněno ústavním pořádkem.

#####Každá změna se musí řádně zdůvodnit

Podle Nejvyššího správního soudu je třeba při procesu pořizování územního plánu důsledně přihlížet ke kogentním ustanovením hmotného práva, konkrétně § 18 stavebního zákona. Základní cíle územního plánování, které jsou v něm obsaženy (Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků), nejsou proto jen řečnickým cvičením zákonodárce, ale každá změna územního plánu by měla být důkladně odůvodněna, proč není v rozporu, ale je naopak v souladu s ust. § 18 stavebního zákona. Obec musí proto při schvalování územního plánu vycházet z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci, a opatřit si k tomu odborné podklady (odbornou studii atd.). Při procesu schvalování územního plánu platí tedy podobná pravidla jako při klasickém správním řízení, zejm. při rozhodování o námitkách.

#####Trnitá cesta veřejných a soukromých zájmů

V případě, že se tak nestane, může dojít jednostranně k upřednostnění veřejného zájmu nebo jiného zájmu nad zájmem soukromým, a to je z hlediska ochrany vlastnického práva i práva svobodně podnikat nepřípustné. Územní plánování je trnitou cestou vzájemné koordinace veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Klíčovým pojmem je v něm „veřejný zájem“, což je těžko definovatelný a neuchopitelný pojem.

Veřejný zájem je neurčitý právní pojem a není ve stavebním zákoně nijak definován, přestože by měl být jedním z pilířů územního plánování. Podle judikatury Ústavního soudu je veřejný zájem „vždy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané věci“. Jak judikoval Nejvyšší správní soud, nelze u veřejného zájmu aplikovat princip „majorizace“ známý např. ze spoluvlastnických vztahů k nemovitostem, protože „v podmínkách demokratického právního státu nelze veřejný zájem ztotožňovat se zájmem většiny a vůle většiny nemůže též zasáhnout do elementárních práv menšiny“. Je proto „nepřijatelné“, a tedy protiústavní, aby bylo veřejným zájmem vše, na čem by se shodla relevantní část politické reprezentace obce při schvalování územního plánu.

#####Omezit vlastnictví nejde bez náhrady

V řadě případů je změna územního plánu „nuceným omezením vlastnického práva“ ve smyslu čl. 11 (4) Listiny, podle které „vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu“. Dochází tak proto de facto k určitému druhu „vyvlastnění“ (vlastník nemovitosti na svých pozemcích již nemůže provozovat předchozí podnikatelskou činnost apod.). Každý vlastník jakékoli věci je sice povinen strpět určitá omezení při výkonu svého vlastnického práva bez toho, že by tato omezení musela být nějak kompenzována, ale uplatňuje se zde „míra spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného zájmu a imperativy na ochranu základních práv jednotlivce“. Nejvyšší správní soud tedy stanovil, že nelze nuceně omezit vlastnické právo bez poskytnutí náhrady. Opačný názor by byl protiústavní, neboť vlastnické právo patří mezi tzv. práva absolutní a požívá nejvyšší ochrany.

Poslední, možná nejdůležitější otázkou zůstává, jak poškozené vlastníky kompenzovat.

Finančně nebo jiným způsobem? Zvážíme-li výnosnost určitých podnikatelských činností vázaných na přípustné využití pozemků, výše takových náhrad může být velmi zajímavá. K této důležité otázce se Nejvyšší správní soud bohužel nevyjádřil a konstatoval, že k tomu není oprávněn. Právní forma takové žaloby je totiž skutečným oříškem. Klasické uplatnění náhrady škody podle občanského zákoníku připadá v úvahu obtížně, protože nebyla splněna podmínka protiprávnosti (nutného předpokladu obecné odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku). Nelze zřejmě využít ani § 102 odst. 2 stavebního zákona, který se vztahuje jen na náhradu za znehodnocení pozemků, jejichž určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního nebo regulačního plánu. Bezpochyby se nejedná ani o odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Dveře žalobám na náhradu škod za nepříznivé změny územních plánů tak byly otevřeny. Byla otevřena i Pandořina skříňka?

 
>
Newsletter
Využijte služby
zasílání zpráv do vaší
e-mailové schránky!