Významná novela zákona EIA může zkomplikovat život

4. března 2010 • 11:02
Již před více než rokem Realit číslo 12/2008 informoval o chystané významné novele zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. Dnes se k tomuto tématu vracíme.

Přestože Česká republika čelila silnému tlaku Bruselu, aby zharmonizovala své právo, a kolegium u Evropské komise dokonce rozhodlo o podání sankční žaloby proti České republice u Evropského soudního dvora (ESD) pro nekompatibilitu české právní úpravy s čl. 10a Směrnice Rady 85/337/EHS, o posuzování vlivů určitých veřejných a soukromých projektů na životní prostředí, v platném znění (tzv. EIA směrnice), provázel novelizaci zákona o posuzování vlivů na životní prostředí velký odpor. Česká republika se však vystavovala značným rizikům. Týkalo se to nejen finančních sankcí za nekompatibilitu českého práva, ale především hrozilo, že na základě odsouzení ČR před ESD bude možné zpochybnit velkou řadu projektů, které prošly posouzením vlivů na životní prostředí a které mohou mít zásadní význam.

Jednalo se například o kontroverzní dálniční stavby, ale také o probíhající proces posuzování vlivu na životní prostředí jaderné elektrárny Temelín. Pokud by ESD shledal, že české právo bylo v rozporu s evropskou směrnicí, dávalo by to silný titul ke zpochybnění všech těchto procesů a případně již vydaných povolujících rozhodnutí. Poslanecká sněmovna několikrát odmítla vládní návrh zákona, naposledy 18. února 2009. Hrozba Bruselu přiměla české zákonodárce k téměř bleskurychlé akci až loni v létě. Při posledním pokusu předložila vláda novelu do sněmovny 27. srpna 2009. Sněmovna novelu rychle schválila a 14. září ji odeslala do Senátu, který novelu schválil 8. října a postoupil k podpisu prezidentovi. Prezident ovšem zákon překvapivě vetoval.

Ve svém odůvodnění namítal, že novela představuje nepřijatelný průlom do koncepce soudnictví, neboť pokud zájmové subjekty podají ve stanovených lhůtách vyjádření v procesu EIA, mohou žalovat jakékoli navazující správní rozhodnutí (územní rozhodnutí, stavební povolení), aniž by byly účastníky řízení. Podle názoru prezidenta se schválením novely již dnes neúměrné průtahy a protahování výstavby ještě prodlouží. Možnost soudního přezkumu budou mít totiž jakékoli subjekty, nejen účastníci řízení, a budou se moci na soud obracet s jakýmikoli námitkami, dokonce i po mnohaletých ukončených řízeních, žádat opakování celého povolovacího procesu a dokonce zastavení samotné stavby. Prezidentské veto bylo nakonec přehlasováno poslaneckou sněmovnou 1. prosince 2009 v poměru 117 hlasů proti 24 hlasům.

#####Novela rozšiřuje počet účastníků řízení

Podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je stanovisko EIA odborným podkladem pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů (§ 1 odst. 3 a § 10 odst. 3 zákona). Charakter stanoviska je tedy zcela specifický, neboť se oficiálně nejedná ani o rozhodnutí, ani o závazné stanovisko ve smyslu platného správního řádu. Navíc proces posuzování vlivů na životní prostředí je zcela samostatným řízením, které není součástí povolovacího procesu (např. územního či stavebního řízení). Rovněž orgány, které zajišťují proces EIA, a orgány, které vedou povolovací procesy, jsou odlišné.

Ve vztahu k poskytování informací a účasti veřejnosti v procesu posuzování vlivů na životní prostředí je zákon o posuzování vlivů na životní prostředí plně kompatibilní s požadavky EIA směrnice. Právo vyjádřit se k dokumentům pořizovaným v průběhu procesu posuzování vlivů na životní prostředí má totiž úplně každý, tj. jakákoli fyzická či právnická osoba (blíže viz § 6 odst. 7, § 8 odst. 3, § 9 odst. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Protože je však stanovisko EIA podkladem pro vydání povolujícího rozhodnutí (územního rozhodnutí, stavebního povolení), lze každé takové stanovisko přezkoumat v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí o povolení záměru.

Judikatura Nejvyššího správního soudu (viz sp. zn. 1 As 39/2006, sp. zn. 1 As 13/2007) toto pravidlo potvrzuje. Co se týče aktivní legitimace k podání žaloby, je požadavkem EIA směrnice, aby tímto právem disponovali příslušníci tzv. dotčené veřejnosti (tedy nikoli veřejnost v obecném slova smyslu) splňující požadavky čl. 10a EIA směrnice. Podstatou schválené novely je možnost po procesu posouzení vlivů na životní prostředí podat žalobu ke správnímu soudu proti povolujícímu rozhodnutí v situaci, kdy došlo k posouzení vlivu na životní prostředí v rozporu s právními předpisy. Dnes je tato možnost pouze pro účastníky povolovacích řízení. Touto novelou by se měla rozšířit i na další osoby.

#####Dosavadní úprava účastenství v územním a stavebním řízení

Kdo měl podle dosavadní úpravy právo na postavení účastníka správního řízení? Obecná úprava účastenství je uvedena v § 27 správního řádu, speciální pak v jednotlivých předpisech, které upravují povolování jednotlivých záměrů (stavební zákon, horní zákon apod.). Podle § 27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Tuto podmínku pak konkretizují speciální právní předpisy, a to zejména prostřednictvím existence vlastnického nebo jiného věcného práva.

Účastníkem územního řízení je tak „vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě, nejde-li o případ uvedený v písmenu d)“ (§ 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona), účastníkem řízení o stanovení, změnách a zrušení dobývacího prostoru „fyzické a právnické osoby, jejichž vlastnická práva a jiná práva k pozemkům nebo stavbám mohou být rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru přímo dotčena“ (§ 28 horního zákona).

Co se týče nevládních organizací (typicky občanských sdružení), ty bývají účastníky povolovacích řízení na základě § 27 odst. 3 věty první správního řádu („Účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon“). Tuto zásadu obdobně formulují i zvláštní předpisy, např. podle § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona jsou účastníky územního řízení „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis“. Zvláštním právním předpisem je kromě zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (§ 70) či zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů (§ 115 odst. 6) také zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů.

#####Odborníci poukazují na právní nejistotu investorů

Část odborné veřejnosti včetně řady poslanců schválenou novelu tvrdě kritizovala. Varovali, že námitky z procesu EIA, které budou sice vypořádány v územním řízení nebo ve stavebním řízení, ale nikoli ke spokojenosti některých účastníků, mohou být poté uplatněny u soudu. Odkladný účinek na přípravu a realizaci stavby sice bezprostředně nehrozí, ale to neznamená, že faktický odkladný účinek způsobí například soudem vyslovená neplatnost územního rozhodnutí, pokud správní soud dá žalobci za pravdu. Soudy totiž budou přezkoumávat vydaná rozhodnutí z hlediska procesního i hmotně-právního, což při složitosti a komplikovanosti správního řízení je pro každé správní rozhodnutí velkým rizikem.

Výsledkem toho může být, jak zaznělo v poslanecké sněmovně, úplná právní nejistota investora až do kolaudace stavby. Odpůrci novelizace namítali, že občanská sdružení jako zástupci dotčené veřejnosti mají již dnes možnost účastnit se veřejného projednávání územního a stavebního řízení včetně podávání správních žalob. Po novele zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se budou moci navíc obrátit na správní soud s jakoukoli námitkou proti již mnoho let ukončenému řízení se žádostí o opakování celého procesu a podle rozhodnutí soudu i k zastavení stavby. Hrozí totiž, že až se stavba zkolauduje, začne užívat a správní soud rozhodne o neplatnosti stavebního povolení a neplatnosti kolaudace, budou narušeny všechny související právní vztahy.

Ozývaly se hlasy, že další zkomplikování procesu výstavby je velkou hrozbou pro každého budoucího investora v zemi a nekonečné průtahy odradí investory od jakéhokoli podnikání v ČR a budou mít ve svém důsledku negativní vliv na ekonomiku státu. V praxi hrozí, že stavby připravované v současné době investory a developery podle stávajících předpisů budou napadeny na základě toho, že Evropská komise podala na ČR žalobu k Evropskému soudnímu dvoru, ČR chybu ve své vnitrostátní legislativě uznala a český zákon o posuzování vlivů na životní prostředí novelizovala.

#####Prodloužená platnost stanoviska EIA poněkud zapadla

V hluku provázejícím kritiku novely úplně zapadly pro investory bezesporu výhodné změny zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, konkrétně ust. § 10 odst. 3, kdy byla prodloužena platnost stanoviska EIA ze dvou na pět let, a umožněno je opakované prodloužení platnosti tohoto stanoviska. Navržená úprava ruší provádění zjišťovacího řízení v případech prodlužování platnosti stanoviska - bude tak na investorovi, aby písemně doložil, že nenastaly okolnosti uvedené v § 10 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Zůstává zachována zásada, že platnost stanoviska v těchto případech může (nikoli musí) být prodloužena.

Přijatá novela zákona EIA bezpochyby zvyšuje rizika, kterým čelí každý developer a stavebník, neboť rozšiřuje okruh osob, které mohou žalobně napadnout povolovací rozhodnutí. Je ovšem nutno zdůraznit, že podmínkou této žalobní legitimace je písemné vyjádření těchto subjektů v rámci procesu EIA (konkrétně k dokumentaci nebo posudku) v souladu se lhůtami stanovenými zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí. Takové vyjádření však nemá nijak předepsanou formu ani obsah a lze v něm namítat zhola cokoli. Potenciální žalobci jistě zvažují také náklady spojené se soudním řízením, které jsou však v českých podmínkách poměrně nízké. Jedná se o poplatek dva tisíce korun, který je nutno uhradit při podání správní žaloby proti správnímu rozhodnutí. Soudy mohou žalobce od těchto poplatků také osvobodit podle § 138 občanského soudního řádu.

V souladu s principem právní jistoty platí, že veškeré procesy, postupy a řízení zahájené před účinností novely budou dokončeny podle stávajících právních předpisů. Týká se to jak správních řízení, tak i procesů EIA. To ovšem nevylučuje napadení těchto procesů s argumentem, že byly vedeny v rozporu s evropským právem, tj. směrnicí EIA. V praxi lze takovou argumentaci očekávat a bude na soudech, jak k tomu přistoupí. Novela ztíží práci stavebních úřadů, které nyní budou muset přihlížet nejen k námitkám účastníků, ale také se podrobně zabývat námitkami a závěry učiněnými v procesu EIA. Z hlediska správního práva jde tedy o určité novum.

 
Newsletter
Využijte služby
zasílání zpráv do vaší
e-mailové schránky!